per Sergi Monteserín Heredia

He de confessar que porto un cert temps rumiant sobre l’autonomia local a Catalunya, i no trobo un millor espai per deixar unes modestes reflexions sobre aquesta qüestió que en la nostra Associació Catalana de Juristes de l’Administració Local. No obstant, abans de començar, m’agradaria fer dues precisions: en primer lloc, reconec que no és un tema de massa actualitat aquí a Catalunya, i, en segon lloc, admeto la dificultat que representa la seva anàlisi jurídica en un format breu com aquest.

Com a punt de partida, trobo adient començar per la reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006 perquè, certament, va suposar un recolzament indubtable al govern local, tant pels nombrosos preceptes jurídics que s’hi dediquen (arts. 83 a 93) com perquè es regulen aspectes importants, com ara, la garantia d’un nucli mínim de competències (art. 84), la garantia expressa a l’autonomia local (art. 86) o l’exprés reconeixement a la potestat normativa (art. 87.3). Alhora, s’estableix que la Generalitat té la competència exclusiva en matèria de règim local que, respectant el principi d’autonomia local, inclou, entre d’altres, la determinació de les competències i de les potestats pròpies dels municipis i dels altres ens locals (art. 160.1.b). No obstant, cal recordar que aquesta competència exclusiva va quedar matisada amb la reafirmació del caràcter bifront del règim local entre l’Estat i les Comunitats Autònomes (STC 31/2010, FJ 36).

Dit això, com ja és sabut, tant la Llei reguladora de bases del règim local (art. 25.2) com el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (art. 66, apartats 2 i 4) preveuen «una autonomia local en blanc», en el sentit que és finalment el legislador sectorial qui atribueix les competències als ajuntaments.

Per tant, si bé l’autonomia local està reconeguda i garantida en el bloc de constitucionalitat vigent a Catalunya, en els darrers anys, les entitats locals catalanes han vist retallades les seves competències i facultats normatives i de decisió en matèries i interessos propis, principalment per la reforma recentralitzadora de la citada Llei bàsica a través de la Llei 27/2013 (LRSAL), però també cal dir-ho, per disposicions aprovades pel mateix legislador català sectorial.

Un exemple clar del que s’acaba de dir va ser, sota el meu parer, l’aprovació de la Llei 16/2015, de 9 de juliol, de simplificació de l’activitat administrativa de l’administració de la Generalitat i dels govern locals de Catalunya i d’impuls de l’activitat econòmica (LSA). Efectivament, si bé ja em vaig pronunciar sobre l’impacte que va tenir aquesta disposició legal envers l’autonomia local⁽¹⁾, convé ara simplement apuntar, que a partir d’aquesta llei i com una conseqüència clara del principi de l’estandardització, ja no es deixa cap esquerda als ajuntaments catalans perquè puguin introduir, mitjançant ordenança, alguna especificitat a la modalitat d’intervenció per a les activitats econòmiques innòcues i de baix risc⁽²⁾. Opció legislativa que es reprodueix en matèria d’urbanisme, en no permetre’s cap mena de concreció, mitjançant ordenança, en la modalitat d’intervenció⁽³⁾. A més, la LSA va modificar el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, en el sentit de simplificar la intervenció de la Generalitat en determinats procediments i establir l’excepcionalitat del règim de control preventiu per part de les entitats locals. Però també es va introduir una modificació important consistent en què, no només l’ajuntament afectat pot iniciar el procediment per a la suspensió temporal de prestació de determinades activitats o serveis, sinó que també ho pugui fer la Comissió de Govern Local de Catalunya, però sense preveure’s quines circumstàncies han de concórrer per conèixer amb antelació quan es d’aplicació aquest supòsit⁽⁴⁾.

En conseqüència, el dubte que ens pot sorgir és si l’aprovació d’una disposició legal específica i reforçada, que tingués per objecte fixar concretes línies vermelles al legislador català sectorial, podria contribuir a una major protecció de l’autonomia local. És a dir, una llei que ajudi a posar llum en la concreció de les competències municipals, tenint en compte la relació entre els interessos locals i supralocals.

Situada la problemàtica, crec interessant fer una comparació de la nostra realitat jurídica amb el dret local vigent a Andalusia i al País Basc a fi d’extreure algunes conclusions que puguin ser d’interès i, si és possible, extrapolables.

Pel que fa a la Comunitat Autònoma d’Andalusia, cal tenir en compte que ja fa uns anys es va aprovar la Llei 5/2010, de 11 de juny, d’autonomia local. Si bé, com veiem, es tracta d’una llei ordinària, si que en la seva exposició de motius es deixa clar que l’autonomia local no és una matèria més, motiu pel qual per a la seva aprovació es va exigir un legislador qualificat (apartat II). Com a objectiu clar de la Llei es fixa la clarificació de les competències locals (apartat IV), amb l’advertència al legislador sectorial andalús que queda obligat a millorar les competències recollides per aquesta llei (art. 6.2), a més també de prescriure que l’atribució de competències locals porta implícita la potestat normativa (art. 7.1). També mereix ser destacada la previsió que, si una llei autonòmica sectorial atribueix serveis o funcions que comportin noves despeses, també, s’haurà d’incloure la dotació de recursos econòmics per fer-los front (art. 25). L’art. 57 preveu la creació del Consejo Andaluz de Concertación Local, la regulació del qual ha estat desenvolupada per la Llei 9/2014, de 31 de desembre, del Consejo Andaluz de Concertación Local que té per objectiu perfeccionar i institucionalitzar les modalitats de participació i decisió de les entitats locals en les qüestions de caràcter legislatiu sobre temes que les afecten⁽⁵⁾. Ara bé, val a dir que en aquesta llei no es recullen conceptes claus com duplicitat de funcions, estabilitat pressupostària o sostenibilitat financera, atès que, recordem, la seva aprovació va ser anterior a la reforma de l’art. 135 CE (estiu de 2011).

Valgui afegir que el legislador andalús urbanístic segueix reconeixent que es pugui exigir llicència urbanística mitjançant reglament o pla general d’ordenació urbanística (art. 169.1g) de la Llei 7/2002, de 17 de desembre, d’ordenació urbanística), previsió que com hem vist ja no es contempla en la normativa urbanística catalana.

Més recent és el cas del País Basc, atès que encara no fa un any es va aprovar la Llei 2/2016, de 7 d’abril, d’institucions locals d’Euskadi. Aquesta llei és certament ambiciosa, fins el punt que caldrà comprovar si s’ajusta a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional dictada en els recursos d’inconstitucionalitat relatius a la citada LRSAL. Fet aquest matís, en la seva extensa exposició de motius, el legislador basc assenyala que el criteri i guia bàsica d’aquesta llei «es dotar al municipio vasco de un amplio abanico de poderes, diseñado para garantizarle unos elevados estándares de autonomía municipal efectiva» (apartat IV). Es reconeix que la Llei «no disocia sino que integra dos aspectos sustantivos de la autonomía municipal, como son las competencias y la financiación de los ayuntamientos, algo que en el marco comparado del Estado español no se ha hecho en ningún momento”. I sense embuts fa la següent asseveració: «Los ámbitos materiales de competencia propia de los municipios no pueden quedar al albur de decisiones puntuales o de coyuntura de la legislación sectorial o del poder normativo foral, pues, en ese caso, el objetivo de garantizar un estándar mínimo de competencias municipales se vería absolutamente frustrado” (apartat V).

Si passem a analitzar, per descomptat breument, l’articulat de la Llei d’institucions locals d’Euskadi⁽⁶⁾, en primer lloc, es reconeix un paper actiu als municipis en l’elaboració de normes que afectin les seves competències (art. 5). També s’estableix que l’atribució de competències als municipis comporta, per regla general, l’exercici de les facultats de caràcter normatiu o d’ordenació (art. 15). En l’art. 16 es preveu una clàusula universal de competències municipals, però evitant la duplicitat de funcions i sempre sota el compliment dels principis econòmics previstos en l’art. 135 CE. Es defineixen les competències pròpies dels municipis bascos amb la particularitat que adverteix al legislador sectorial que: «Cualquier limitación de tales facultades reservadas a los municipios deberá ser motivada adecuadamente de acuerdo con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, así como materializada normativamente de forma expresa” (art. 17.2). La delegació de competències ha d’anar acompanyada del finançament necessari (art. 22.4). Cal ressaltar la creació de la Comissió de Governs Locals d’Euskadi de composició estrictament municipal i que «como órgano de alerta temprana, tiene como objeto fundamental salvaguardar la autonomía municipal en aquellos procesos normativos que se lleven a cabo a iniciativa de la Administración General de la Comunidad Autónoma y que afecten exclusivamente a las competencias propias reconocidas a los municipios por la presente ley o por el resto de la normativa vigente” (art. 87.1). Com a novetat molt important i, a fi de donar compliment el principi de suficiència financera, convé remarcar que al legislador sectorial se li imposa l’obligació que quan atribueixi competències pròpies als municipis “deberá determinar, en todo caso y de forma simultánea, los medios de financiación necesarios que garanticen su cumplimiento o la prestación de los citados servicios” (art. 112.1), i també ho exigeix en els casos de desenvolupament reglamentari d’aquestes lleis sectorials (disposició transitòria 9). Com a principi general es declara que el finançament dels municipis bascos «en ningún caso será inferior al que les correspondería por aplicación de la legislación de régimen común” (art. 117.2), així com que el Consell Basc de Finances Públiques fixarà un mínim de participació municipal en els tributs concertats (art. 118.5). A més, en la disposició addicional sisena es preveu la participació dels municipis en la determinació dels criteris de distribució dels tributs.

Per la seva part, també a diferència del que es preveu en la normativa urbanística catalana, el legislador basc urbanístic admet expressament que les ordenances municipals podran substituir la necessitat d’obtenció de llicències per una comunicació prèvia segons l’art. 207.5 de la Llei 2/2006, de 30 de juny, del sòl i urbanisme.

Doncs bé, un cop fet aquesta ràpida exposició de dret autonòmic comparat, crec que podem afirmar que malauradament Catalunya ja no està a l’avantguarda de la protecció de l’autonomia local dins de l’ordenament jurídic espanyol⁽⁷⁾, malgrat l’esperançadora regulació de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. També cal reconèixer, que no estem en la situació del País Basc, i no em refereixo al seu peculiar sistema financer, sinó al fet que la mateixa LRSAL, en la seva disposició addicional primera, va obrir una escletxa perquè el seu dret local quedés diferenciat de la resta de l’Estat espanyol i que ha estat aprofitada de forma plausible mitjançant la citada Llei d’institucions locals.

Però insisteixo, això no treu que afirmem que el nostre dret local ja no en té prou amb simples modificacions parcials com les de la citada LSA, sinó que necessitem una nova llei catalana de govern locals, o millor dit, una profunda redefinició de les relacions entre la Generalitat i les nostres institucions locals. És a dir, necessitem rescatar d’algun calaix el projecte de llei de governs locals de Catalunya que s’estava tramitant el Parlament l’any 2013, rellegir-lo de nou i, sobretot, que el seu text cobreixi les necessitats actuals de les entitats locals catalanes.

Efectivament, no podem seguir amb l’actual reproducció de la llei estatal reguladora de les bases de règim local per part del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, atès que ja no dona resposta a les necessitats dels ajuntaments catalans, ans al contrari, ha contribuït a perpetuar la seva situació de precarietat en les atribucions de competències, en el sentit que tot queda en mans dels legislador sectorial sense que es regulin límits clars que garanteixin que els ajuntaments tinguin espais propis de decisió en matèries on hi ha un interès prevalentment municipal. A més, és necessària l’atribució de més competències pròpies en detriment de les delegables o les denominades «impròpies». Valgui afegir que, després de l’intent fallit de la LRSAL de clarificar el model competencial de les entitats locals i com que ja es va veient quina és la nova doctrina del Tribunal Constitucional fixada arran del conflicte constitucional de distribució de competències provocada per aquella llei, entenc que el legislador català ja no pot ajornar més la reforma sobre aquesta qüestió perquè resulta fonamental per al bon funcionament del nostre autogovern, i també, cal dir-ho, per introduir conceptes claus en el sistema català de repartiment de competències locals, com ara, evitar la duplicitat de funcions i els paràmetres constitucionals de l’estabilitat pressupostària o sostenibilitat financera.

D’altra banda, considero imprescindible donar més visibilitat a les entitats locals en l’elaboració de les disposicions legals que afecten els seus respectius interessos, en el sentit que sigui un òrgan composat exclusivament per membres de les entitats locals qui tingui un pes decisiu en la seva tramitació parlamentària, fins el punt d’establir unes veritables relacions bilaterals. En aquest sentit, entenc que seria convenient estudiar la possibilitat de traslladar al nostre dret local el mencionat mecanisme de “alerta temprana” introduït per la Llei basca d’institucions locals.

També entenc que no es pot posposar més el finançament dels ens locals catalans, començant per establir una major participació d’aquests en la determinació tant dels ingressos com en les pròpies despeses. És fonamental tenir una major presència activa en les preses de decisions, o millor dit, en la distribució, en matèria econòmica. Alhora, cal seguir els exemples de les lleis andalusa i basca exposades anteriorment, en el sentit que l’atribució de competències pròpies “ope legis” als ajuntaments ha d’anar acompanyada de la corresponent dotació pressupostària. I ja no diguem, en els casos en què els ajuntaments actuen per inactivitat de l’Administració autonòmica en competències l’exercici de les quals correspon a aquestes últimes, la coneguda despesa de suplència. I, tot això, sense oblidar que en els últims anys, hem vist com els ajuntaments cada cop presten més serveis i activitats, però en canvi, el seu nivell d’ingressos econòmics segueix sent el mateix des de fa dècades amb un inevitable empobriment que fa difícil donar compliment el nou paràmetre constitucional d’estabilitat pressupostària. Conseqüentment, entenc que cal una reforma urgent del sistema financer local, si bé aquesta feina certament correspon a l’Estat, i que ja ha estat reclamada per part del món local mitjançant la recent signatura de la “Declaració de València per un Finançament Local Just” ⁽⁸⁾.

Per no estendre’m més, entenc que els juristes més experts en dret local català, haurien de valorar la necessitat d’aprovar una nova llei catalana “reforçada” que ampliï l’estàndard mínim d’autonomia local fixat en la llei bàsica, repte que no sembla gaire difícil d’assolir després de la reforma de la LRSAL, en el sentit de reconèixer en tota la seva extensió les facultats normatives i de decisió en matèries que afecten directament els interessos intrínsecament locals, tot buscant com a resultat final, l’efectiva materialització de l’autonomia local i evitar que aquesta no es quedi en un reconeixement formal. O dit en altres paraules, fer una aposta decidida per la descentralització en el govern i regulació que doni lloc a polítiques pròpies dels interessos públics “locals”, de tal manera que permeti deixar de considerar els ajuntaments com a simples ens de gestió.

Sergi Monteserin Heredia.

Lletrat consistorial de l’Ajuntament de Gavà.

Març de 2017.

(Excepte esment en contrari, els articles publicats a aquest bloc reflecteixen l’opinió personal del seu autor; i per tant l’Associació Catalana de Juristes de l’Administració Local no es fa responsable del seu contingut.)

(1) En l’estudi «Comentaris a la Llei de simplificació de l’activitat administrativa de l’Administració de la Generalitat i dels governs locals de Catalunya i d’impuls de l’activitat econòmica (LSA). Una nova retallada a l’autonomia local», en Cuadernos de Derecho Local n.º 40, 2016 (pp 109-136).

(2) Els annexos de la LSA concreten de manera uniforme per a tots els ajuntaments catalans a quina modalitat d’intervenció queden sotmeses les activitats econòmiques descrites com a innòcues i de baix risc.

(3) La modificació de l’art.187.1 Text refós de la Llei d’urbanisme de Catalunya per part de la LSA, en el sentit de deixar de preveure la lletra s): «Totes les altres actuacions en què ho exigeixin el planejament urbanístic o les ordenances municipals», així com la derogació de l’art. 71 del Decret 64/2014, del Reglament de protecció de la legalitat urbanística per part de la disposició derogatòria, apartat 1, de la mateixa LSA.

(4) La citada LSA modifica l’art. 69 bis, apartat 6, del Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya que passa a tenir la següent redacció: «La Comissió de Govern Local de Catalunya, d’ofici o a iniciativa d’un municipi, pot identificar mesures de suspensió temporal de la prestació d’activitats i serveis públics atribuïts per una llei sectorial de Catalunya i proposar les accions necessàries per a iniciar el procediment de suspensió». En aquest sentit cal tenir present que sobre els controls supralocals, el Tribunal Constitucional ha declarat que «como recuerda la reciente STC 145/2015, de 9 de juliol «según razona su fundamento jurídico 3, los controles administrativos sobre la actividad local deben estar previstos en normas legales; ser concretos y precisos, no genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales’; y tener por objeto actos en los que incidan intereses supralocales, velando por la legalidad de la actuación local” (STC 6/2016, de 21 de gener, FJ 4).

(5) Per aprofundir sobre l’estudi del Consejo Andaluz de Concertación Local recomano la lectura de l’estudi de Francisco Manuel SILVA ARDANUY: «Despliegue de los efectos de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de la autonomía local de Andalucía a través de la Ley 9/2014 de 31 de diciembre del Consejo Andaluz de Concertación Local», Revista Andaluza de Administración Pública n.º 91, gener-abril (2015), pp 317-346.

(6) En aquest sentit resulta interessant la lectura de l’estudi de Ignacio Javier ETXEBERRIA ETXEITA: «Aproximación a los contenidos de la Ley 2/2016 de 7 de abril de Instituciones Locales de Eskaudi», publicat en la web «forulege» en data 2 de juny de 2016, que com a consideració final afirma que: «Esta Ley da visibilidad al poder local en sus relaciones con el resto de ámbitos territoriales de la Comunidad Autónoma del País vasco e incide y profundiza en los principios de autonomía municipal, suficiencia financiera, competencias propias, participación y transparencia”. I finalitza el seu treball tot dient que: «Los municipios vascos son los únicos en todo el Estado que van a tener voz y voto respecto a su nivel de financiación, lo cual unido a las garantías de suficiencia financiera y al tratamiento conjunto e inseparable de los ámbitos de competencias y financiación coloca a las instituciones locales vascas en una situación ventajosa respecto a su entorno y en directa relación con los principios recogidos en la Carta Europea de Autonomía Local».

(7) Només cal llegir la Llei Municipal Catalana aprovada pel Parlament en data 19 de juliol del 1934, per adonar-nos del caràcter innovador que va suposar en aquell moment aquesta disposició en matèria de règim local, així a tall d’exemple, l’article 102 quan enumerava les facultats dels Ajuntaments catalans acabava disposant que: «Aquesta enumeració s’entén enunciativa i no pas restrictiva de les facultats dels Ajuntaments».

(8) El passat 17 de febrer de 2017, diverses entitats locals espanyoles, entre elles, els Ajuntaments de Madrid i Barcelona, van signar aquesta declaració a la ciutat de València. D’aquesta declaració vull destacar tres reclamacions: una major transferència dels ingressos de les comunitats autònomes (“PICAs”) cap als ajuntaments atès que en l’actualitat és molt escassa perquè gran part del finançament local depèn de l’IBI i de les transferències de l’Estat; crear espais fiscals propis o “corresponsabilitat fiscal” a favor dels ajuntaments; i per últim, una major utilització de les transferències incondicionades per tal de garantir que el principi de suficiència financera no estigui totalment condicionat, sinó que es regeixi pel principi d’autonomia local.